作者：黃漢權(quán)（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長）

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)、破解我國發(fā)展不平衡不充分問題、實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路，是中國式現(xiàn)代化的必然要求。城鄉(xiāng)融合既是發(fā)展命題，也是改革命題。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，前提是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，關(guān)鍵在于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，主要依靠深化體制機(jī)制改革。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出戰(zhàn)略部署，為以改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了方向、提供了遵循。要加快破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)共同富裕。

　　眾所周知，生產(chǎn)要素是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必不可少的投入品。生產(chǎn)要素優(yōu)化組合和創(chuàng)新性配置，是提高全要素生產(chǎn)率，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉。生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，可以改變城市和鄉(xiāng)村資源稟賦，優(yōu)化資源配置效率，加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)循環(huán)，促進(jìn)城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率往往高于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致資源要素源源不斷地從農(nóng)村流向城市，帶來城的比重上升、鄉(xiāng)的比重下降，這是客觀規(guī)律。到了工業(yè)化和城市化中后期，為避免農(nóng)村凋敝引發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大，很多國家通過各種方式引導(dǎo)資源要素向農(nóng)村流動(dòng)，改善城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系。我國目前處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后期發(fā)展階段，加上長期遺留的體制機(jī)制原因，資源要素從農(nóng)村流向城市仍是普遍現(xiàn)象，鄉(xiāng)村發(fā)展活力和動(dòng)力不足的狀況亟須改變。而且，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是我國社會(huì)主要矛盾的集中體現(xiàn)。我國14億多人口的特殊國情，決定了不管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)展到哪一步，農(nóng)業(yè)都要發(fā)展，鄉(xiāng)村都不會(huì)消亡，城鄉(xiāng)將長期共生并存，因此必須推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)差距，其中最關(guān)鍵的就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)。

　　黨的十八大以來，我國深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷探索和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)面貌發(fā)生歷史性變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了歷史性成就。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度全面建立，2024年全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%；城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效，并向聯(lián)通化、一體化的方向邁進(jìn)，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到極大改善；農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到23119元，城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小到2.34。但是，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)仍然面臨一些突出的制度性障礙，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。一是戶籍制度改革還沒有完全到位，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率相差18個(gè)百分點(diǎn)，常住人口尚未享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，吸引城市人才下鄉(xiāng)機(jī)制亟待建立。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場仍未真正形成。需按照中央要求有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全收益分配和權(quán)益保護(hù)機(jī)制。三是農(nóng)村資金凈流出局面沒有根本改變，農(nóng)村融資難、融資貴等問題依然存在，鄉(xiāng)村全面振興面臨巨大資金供給缺口。四是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制有待健全，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)效益水平有待提高，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制有待完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是中國式現(xiàn)代化的突出短板。五是城鄉(xiāng)公共資源配置不夠均衡，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入依然有差距，農(nóng)村文化、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障水平與城市相比仍有不足。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一場重大而深刻的社會(huì)變革。改革有破有立，得其法則事半功倍。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，必須以要素市場化改革為主攻方向，聚焦人、地、錢、產(chǎn)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，激活城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，縮小城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)鄉(xiāng)村之間、農(nóng)民群體之間“三大差距”，扎實(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。

　　一是以促進(jìn)人在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)為目標(biāo)，進(jìn)一步深化戶籍制度改革。人是生產(chǎn)力發(fā)展中最革命、最活躍的要素。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)人在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，并以此帶動(dòng)資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素流動(dòng)。要深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和人的自由流動(dòng)為重點(diǎn)，持續(xù)深化戶籍制度，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)1.7億已進(jìn)城但尚未在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工及其隨遷家屬中有意愿的群體順利實(shí)現(xiàn)市民化，使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受同遷入地戶籍人口同等權(quán)利；對(duì)暫時(shí)滿足不了市民化條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過深化居住證制度、基本公共服務(wù)制度等改革，使其享有均等化的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。面對(duì)青壯年勞動(dòng)力大量流出導(dǎo)致的農(nóng)村人才短缺問題，要有序引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入和退出機(jī)制改革，逐步賦予下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人員相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，打造一支沉得下、留得住、能管用的鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供智力支持和人才支撐。

　　二是以釋放土地資源潛力為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。近年來，我國農(nóng)村土地制度改革取得了顯著進(jìn)展，但農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”改革還沒有完全到位，既制約農(nóng)民增收，也導(dǎo)致資源浪費(fèi)。要進(jìn)一步深化“三塊地”制度改革，有效釋放農(nóng)村土地資源增值潛力。首先，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，穩(wěn)妥推進(jìn)第二輪土地承包到期延包工作，推動(dòng)解決土地細(xì)碎化問題，鼓勵(lì)和支持規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。其次，加快完成房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，探索宅基地使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制，允許農(nóng)戶合法擁有的房屋通過出租、入股、合作等方式盤活利用，發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)。最后，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法將廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地保障。

　　三是以發(fā)展壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為載體，進(jìn)一步構(gòu)建縣域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機(jī)制?？h域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。近年來，我國縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，一批縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群不斷涌現(xiàn)和發(fā)展壯大。要素跟著產(chǎn)業(yè)走，縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的主要載體，要以縣域?yàn)橹匾獑卧y(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，著力提升縣城綜合承載能力和治理能力，發(fā)展壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)縣域人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、服務(wù)集成。加大中央預(yù)算內(nèi)投資、稅收優(yōu)惠、建設(shè)用地指標(biāo)供給等支持，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，引導(dǎo)和鼓勵(lì)不同縣域深化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育，根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展各具特色的縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。依托縣域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)能級(jí)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)承載和培育能力，提高對(duì)資源要素的吸引力。推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效、有品牌的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，做優(yōu)做強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，培育壯大鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)老、農(nóng)村電商、科技信息等農(nóng)村服務(wù)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，拓展供應(yīng)鏈，提升價(jià)值鏈。

　　四是以硬建設(shè)和軟服務(wù)為支持對(duì)象，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)公共資源一體均衡配置機(jī)制。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是滿足農(nóng)民對(duì)美好生活向往、縮小城鄉(xiāng)差距的直接體現(xiàn)，是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的重要保障。雖然我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)得到了明顯改善，但與城市相比仍有較大差距，不利于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)。要按照支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求，健全城鄉(xiāng)公共資源一體化配置機(jī)制，確保公共資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元投入保障機(jī)制，建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)機(jī)制，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互聯(lián)互通、并網(wǎng)運(yùn)行。完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)兜底保障職責(zé)，促進(jìn)基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村覆蓋，逐步把群眾呼聲高的普惠性非基本公共服務(wù)納入基本公共服務(wù)范圍，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡可及、優(yōu)質(zhì)共享。

　　五是以促進(jìn)就業(yè)增收為落腳點(diǎn)，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民增收長效機(jī)制。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，最終成效要落實(shí)到城鄉(xiāng)居民的獲得感和幸福感上，主要體現(xiàn)就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民穩(wěn)定就業(yè)和增收。要保持城鄉(xiāng)居民收入增長不失速、收入差距持續(xù)縮小，必須錨定“人人有事做、家家有收入”的目標(biāo)，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，多渠道保障城鄉(xiāng)居民穩(wěn)定就業(yè)增收。堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，建立更高質(zhì)量的充分就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，以創(chuàng)新推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大和未來產(chǎn)業(yè)前瞻布局，建設(shè)更具競爭力的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。深化共富工坊、集體增收、社保托底等低收入農(nóng)戶長效幫扶機(jī)制，完善工資合理增長、員工持股、機(jī)會(huì)公平等擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模的體制機(jī)制，持續(xù)縮小收入差距。