【第425期】陳水生：有效約束個(gè)別基層新上任干部亂作為現(xiàn)象

　　基層換屆后，多數(shù)新上任干部以積極奮發(fā)、勇于作為、敢于創(chuàng)新的工作態(tài)度和作風(fēng)開展工作，紛紛提出新思路、新部署和新打算。但也有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部燒起新官上任的“三把火”，胡作為亂作為。本文主要聚焦“新官上任三把火”的消極面向，分析其具體表征、深層原因與治理對(duì)策，以期引導(dǎo)基層干部治理行為更加科學(xué)、規(guī)范和有效。

　　基層換屆后，個(gè)別新上任干部胡作為亂作為的多種樣態(tài)和具體表征：

　　不調(diào)查研究，偏好“大干快上”，描畫不切實(shí)際的新藍(lán)圖。有些新上任領(lǐng)導(dǎo)干部沒有深入調(diào)查研究，沒有認(rèn)真借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，沒有冷靜總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就根據(jù)自己既有的治理理念和思維慣性確定發(fā)展理念，描畫出不切實(shí)際的新藍(lán)圖?！按蟾煽焐稀币鉃閯?dòng)員最大力量，使新的工程盡快上馬、干出成效，以行政權(quán)力推進(jìn)并主導(dǎo)各種聲勢(shì)浩大的形象工程和面子工程。這種做法嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，沒有因地制宜，也沒有根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐姆A賦、資源、特色和發(fā)展階段等因素科學(xué)確定發(fā)展理念與發(fā)展任務(wù)，其制定出來的藍(lán)圖和目標(biāo)必然會(huì)讓當(dāng)?shù)匕l(fā)展誤入歧途，付出慘痛代價(jià)，因?yàn)榘l(fā)展方向一旦偏離正軌，“大干快上”引發(fā)的后果可能需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能逐步消除甚至不可挽回。

　　為凸顯個(gè)人，盲目推翻既定發(fā)展思路，熱衷于改弦更張、另起爐灶。有些基層干部上任之后為了凸顯自己的執(zhí)政理念、治理能力和個(gè)性，將當(dāng)?shù)亟?jīng)過長(zhǎng)時(shí)間探索，幾屆領(lǐng)導(dǎo)干部制定、無數(shù)人打下基礎(chǔ)的科學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃斷然廢止，改弦更張，另起爐灶，推翻既定發(fā)展思路，甚至?xí)h、文件和領(lǐng)導(dǎo)講話都要徹底換一套新規(guī)劃、新說法，令人眼花繚亂。這些做法忽略了“一屆接著一屆干”，干部群眾前后相續(xù)、薪火相傳的優(yōu)勢(shì)和成效，是一種典型的既不尊重發(fā)展歷史、前任領(lǐng)導(dǎo)和群眾智慧，也不遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律的“硬干”和“亂干”。不必要的改弦更張，既會(huì)導(dǎo)致發(fā)展思想的混亂，也會(huì)造成戰(zhàn)略資源的浪費(fèi)，從而貽誤發(fā)展良機(jī)。

　　好高騖遠(yuǎn)，標(biāo)新立異，規(guī)劃“看上去很美”實(shí)則懸空難以落地。有些新上任干部在制定發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候追求“高大上”的發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)，好高騖遠(yuǎn)，標(biāo)新立異，制定的規(guī)劃“看上去很美”，但是發(fā)展成果并不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，也不利于民眾美好生活的創(chuàng)造。個(gè)別新上任基層干部制定這種好高騖遠(yuǎn)式的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，熱衷于提出眼花繚亂的新概念、新說法和新目標(biāo)，但無法轉(zhuǎn)化為執(zhí)行、實(shí)踐和落地成果。有些規(guī)劃“新瓶裝舊酒”，并不能帶來實(shí)質(zhì)性的改革進(jìn)展；有些規(guī)劃過于超前，與當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段和發(fā)展要求并不吻合，這些“遠(yuǎn)大空”的發(fā)展規(guī)劃最后往往就是寫在文件上，懸浮在會(huì)議中，并不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)性的發(fā)展效果。

　　“人走政息”與“新官不理舊賬”并存，政策缺乏穩(wěn)定性。一些基層干部上任之后喜歡制定全新的政策去宣示自己的發(fā)展任務(wù)和治理方略，導(dǎo)致新政策層出不窮、朝令夕改，新舊政策之間充滿沖突和張力且缺乏銜接，公共政策穩(wěn)定性受到影響。其中最能體現(xiàn)公共政策不穩(wěn)定性的莫過于“人走政息”和“新官不理舊賬”?！叭俗哒ⅰ笔钦榕c人情、理想與現(xiàn)實(shí)、創(chuàng)新性與合法性、社會(huì)規(guī)律與自然法則彼此博弈的結(jié)果；“新官不理舊賬”的緣由則有背后利益影響、執(zhí)政理念落后、契約精神缺失、服務(wù)意識(shí)淡薄等。新官上任之后不理“舊賬”，對(duì)之前的各項(xiàng)政策規(guī)劃置之不理，而用新的政策取而代之，導(dǎo)致公共政策朝令夕改，制造一系列“短命政策”。這既會(huì)引發(fā)干部的短期性和投機(jī)性行為，也會(huì)影響社會(huì)和民眾的行為預(yù)期，進(jìn)而傷害政府公信力，危害公共政策的權(quán)威性。更為重要的是，政策缺乏穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，會(huì)導(dǎo)致各種各樣的投機(jī)取巧和形式主義，從而敗壞當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)和發(fā)展生態(tài)，此種危害尤甚。

　　基層換屆后干部行為的規(guī)范及治理是新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化的重要命題。從本質(zhì)上來說，基層新上任干部亂作為與現(xiàn)代科學(xué)行政、依法行政和理性行政相悖，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背道而馳。因此，需要摒棄此種治理思維，在常態(tài)化和制度化而非運(yùn)動(dòng)式的治理模式中追求治理績(jī)效，在長(zhǎng)期而非短期化的治理行為中實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，從而推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　原文鏈接：基層換屆后干部行為觀察及規(guī)范

　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合仍處于初級(jí)水平，很多人片面地認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合就是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)、加工業(yè)和銷售服務(wù)業(yè)的融合，缺少對(duì)農(nóng)業(yè)具有的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多種功能的理解和認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)多種功能的開發(fā)程度不高。因此，要在確保糧食安全和保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能。其中，重點(diǎn)要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能拓展，從而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)，激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

　　原文鏈接：以“五鏈重構(gòu)”推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

　　一是要處理好“思想內(nèi)容和藝術(shù)表達(dá)有機(jī)統(tǒng)一”，“把提高質(zhì)量作為文藝作品的生命線”；

　　二是要精益求精，敢于超越前人，勇于突破自我，抵制跟風(fēng)照搬，認(rèn)準(zhǔn)“創(chuàng)新是文藝的生命”；

　　三是要激活優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精華，使藝術(shù)創(chuàng)造力和中華文化價(jià)值、中華美學(xué)精神和當(dāng)代審美追求結(jié)合在一起；

　　四是要懂得“一切創(chuàng)作技巧和手段都是為內(nèi)容服務(wù)的”，各藝術(shù)門類互融互通、藝術(shù)形式交叉融合，以此催生新文藝形式的誕生，拓寬文藝空間；

　　五是要用情用力講好中國(guó)故事，向世界展現(xiàn)可信、可愛、可敬的中國(guó)形象，同時(shí)堅(jiān)守文藝的民族特性；

　　六是要弘揚(yáng)正道，追求德藝雙馨，要向低俗、不良的風(fēng)氣說“不”。

　　原文鏈接：新征程上文藝家創(chuàng)作行動(dòng)的指南

　　西漢敦煌郡陽關(guān)、玉門關(guān)是西漢政府經(jīng)營(yíng)西域最著名的塞城，關(guān)于陽關(guān)名稱的來源，史籍和敦煌文獻(xiàn)皆記載因其居玉門關(guān)之南，故曰陽關(guān)；而玉門關(guān)的名稱來源，文獻(xiàn)沒有記載，所以學(xué)術(shù)界望文生義猜測(cè)玉門關(guān)因西域玉石經(jīng)由此關(guān)進(jìn)入中原而得名。更有甚者認(rèn)為西漢政府依靠征收通關(guān)玉石稅來供養(yǎng)駐守玉門關(guān)的軍隊(duì)。事實(shí)上，這種說法是缺乏根據(jù)的。

　　根據(jù)《史記》《漢書》等記載，玉門關(guān)最早設(shè)置于漢武帝元封三年（前108年），在酒泉郡境內(nèi)。西漢敦煌郡玉門關(guān)是西漢太初四年從酒泉郡西部遷至敦煌郡西部龍勒縣，漢武帝后元年間遷到敦煌西北今小方盤城，并將龍勒縣原來的故關(guān)改名為陽關(guān)。此后西漢與西域諸國(guó)通使經(jīng)由陽關(guān)進(jìn)出，與西域軍事相關(guān)事務(wù)經(jīng)由玉門關(guān)進(jìn)出，而玉門關(guān)與玉石沒有任何關(guān)系。

　　原文鏈接：西漢敦煌郡玉門關(guān)的設(shè)置時(shí)間

　　從“據(jù)貫追逃”到居住地落籍的轉(zhuǎn)變，是中國(guó)古代戶籍管理制度的重大變化。所謂“據(jù)貫追逃”，是指按照籍貫戶籍將逃散浮寄的人戶追索回原籍；所謂居住地原則是指按人戶所在地編入當(dāng)?shù)貞艏?。唐代兩稅法的?shí)施，是從國(guó)家層面推行和貫徹居住地原則制度落實(shí)的關(guān)鍵。

　　唐朝是兩稅法施行的起始時(shí)期，有幾個(gè)變化是非常重要的，不僅對(duì)戶籍制度和賦役制度演變起關(guān)鍵作用，也是中國(guó)古代社會(huì)變遷的重要表現(xiàn)。一是兩稅法的施行，完成了由丁身為本向據(jù)資產(chǎn)而征的轉(zhuǎn)變；二是針對(duì)浮逃人戶的政策由追逃歸貫向就地附籍納稅之演變（即居住地原則）；三是坊郭戶的出現(xiàn)表明自商鞅變法以來城鄉(xiāng)一體的戶籍制度藩籬被突破。但正如學(xué)界對(duì)社會(huì)階級(jí)和階層的分析主要立足于鄉(xiāng)村一樣，對(duì)唐代出現(xiàn)的上述幾點(diǎn)關(guān)鍵性變化的探討，也仍然將基點(diǎn)和重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村。居住地原則和相關(guān)制度如何在城市尤其是人口集中的都城推行和落實(shí)，是問題的關(guān)鍵，而此前的研究涉及甚少。

　　城市人口管理的調(diào)整和改革，并沒有出臺(tái)如兩稅法這類具有針對(duì)性的、系統(tǒng)的、可操作的具體制度，而是通過一系列措施不斷進(jìn)行局部調(diào)整乃至改革而體現(xiàn)出來的。最重要的目的是將浮寄人戶重新納入政府管理系統(tǒng)內(nèi)，落實(shí)人戶與應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)稅賦的有機(jī)結(jié)合。城市戶籍管理調(diào)整和改革的三點(diǎn)措施針對(duì)聚居在城市的不同群體，明顯帶有傾斜性，可以具體分析如下：

　　一是變城鄉(xiāng)戶籍一體制為城鄉(xiāng)單列的戶籍制度，坊郭戶的形成是關(guān)鍵和核心。二是規(guī)定中央官署某些職役（色役）專門向浮寄者開放，并將應(yīng)募后有正式職役的人編入戶籍。三是實(shí)行募兵制給城市戶籍管控提供了新的途徑。不考慮身份和戶籍的舉措，在很大程度上緩解了關(guān)中地區(qū)因府兵制廢弛而宿衛(wèi)兵嚴(yán)重不足的困境。而這些“爭(zhēng)出應(yīng)募”的人多為市井之徒。

　　與鄉(xiāng)村相比，如何在城市落實(shí)居住地原則，更具有復(fù)雜性和漸進(jìn)性，不僅僅限于浮逃無籍者戶籍制度改革，還涉及工作崗位的開放度、更具有城市特點(diǎn)和針對(duì)性的“城郭賦”獨(dú)立財(cái)稅體制的形成與確立、如何使浮逃無籍者通過“編附”和“應(yīng)募”承擔(dān)國(guó)家賦役等諸多領(lǐng)域，屬于綜合性的調(diào)整和改革。坊郭戶單獨(dú)劃分戶等、城市稅收自成一系、入籍的寬松、禁軍的本地化等，在北宋時(shí)已經(jīng)成為基本制度。通過從唐到宋的一系列措施，我們可以看到居住地原則城市攻略循序漸進(jìn)的脈絡(luò)。

　　原文鏈接：從“據(jù)貫追逃”到居住地原則的城市攻略